基于2007-2015年數據的三類省級環境治理政策量化之MPA研究

來源: www.bnzqvc.live 作者:vicky 發布時間:2019-06-29 論文字數:93665字
論文編號: sb2019060414494426603 論文語言:中文 論文類型:博士畢業論文
本文是一篇MPA論文,本文的創新點在于采用公共管理和公共政策的學術視角研究省級環境治理政策及其執行問題。同時,本文有機地整合了環境治理政策的制定與頒布、環境治理政策的執行。
本文是一篇MPA論文,本研究在分析相關文獻和省級政府政策文本的基礎上,采用定量研究的方式,構建以公開環境統計數據為基礎的量化指標體系。本研究分析 2007 年至 2015 年間的一般性省級環境治理政策、經濟類省級環境治理政策和強制性省級環境責任政策三類省級環境治理政策的制定與頒布對省級環境績效的影響。本研究還將利用面板數據模型研究政策設置的合理性與有效性,政府投入的政策資源,政府擁有的政策執行力和政策執行手段四項維度中影響省級環境治理政策執行的各因素對省級環境績效的影響。

1   緒論

1.1   問題的提出
自改革開放以來,伴隨著中國經濟的快速發展,各地區面臨著日益嚴重的環境問題。特別是近十年時間,環境問題已經成為影響民眾健康和我國可持續發展最為重要的因素。雖然中國政府展現出了其重視環境問題的決心和“壯士斷腕”治理環境問題的勇氣,但是“邊污染邊治理”和“上有政策,下有對策”的環境治理模式并沒有發生本質性的改變,當前我國依然面臨著嚴峻的環境問題(李永友,沈坤榮,
2008)。自 2014 年起,中國頒布新的《中華人民共和國環境保護法》,這標志著我國政府把環境問題提升到一個新的高度,更加重視環境因素在我國社會經濟的可持續發展中的地位和作用。重視環境治理也是踐行“美麗中國”,“生態文明”等理念,全面實現社會主義核心價值觀的重要手段與根本要義。
為了實現這一目標,我國政府采取多元化的措施和手段應對當前嚴峻的環境問題,提升環境績效。一方面,國家加大對于環境污染治理的投資力度。自 2000 年至2014 年,中國的環境污染治理投資額度從 1166.7 億元上升至 9575.5 億元(見圖 1-1)。另一方面,國家強化環境治理政策的制定與執行,明確環境治理目標。從“六五”計劃起,我國政府就開始制定環境保護的相關規定和環境治理計劃(於方等,2009)。從“十一五”計劃起,我國開始明確提出環境保護和環境治理的目標。一些學者認為這對于有效解決當前面臨的環境問題,提升環境績效有著十分突出的作用(胡鞍鋼等,2010)。

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1.2   研究目的及意義
省級行政單位是我國行政體系中的重要行政級別,省級政府和有關部門在傳達中央政府政策,督導地方政府執行各項政策措施的過程中起到了承上啟下的重要作用。省級政府同時也是唯一具有權力制定適用于本地區經濟和環境發展的環保政策的地方政府(省級政府以下各級地方人民政府僅能執行相關環保政策而不能制定相關政策)(冉冉,2013)。相較于關注宏觀問題的中央政府而言,省級政府的環保政策具有更強的針對性和適用性;相較于只能執行高層政策意圖的下級政府而言,省級政府具有出臺地方環境治理政策的功能,可以靈活有效的實現政策目標。因此,研究省級行政單位的環境治理政策制定和執行情況對于提升地方環境績效,改善區域環境治理水平具有重要的意義。本研究希望通過 2007-2015 年的相關數據探究當前我國省級環境治理政策制定和執行的真實情況來判定其對于環境績效的影響,希望能夠實現以下研究目的:
(1)厘清當前我國省級環境治理的政策構成,以及相關的政策執行情況,尋找到具有典型代表性的環境治理政策和執行措施,比較其政策制定動機及內涵異同,研判典型環境治理政策的真實情況。本研究希望通過明確環境治理政策制定與頒布、環境治理政策執行以及環境績效的相關內容和基本范疇,為充分借鑒和利用學界當前已有的研究成果,深入研究省級環境治理提供有效的保障。
(2)構建省級環境治理的統計分析模型,建立核心衡量指標,通過各種有效渠道收集相關數據并進行分析。本研究以數種典型環境治理政策和相關環保數據為自變量,通過相關統計模型和數據結果研究其對于環境績效的影響狀況,并探究影響環境治理政策執行的各項因素對于環境績效的作用機理。具體的操作流程是,在結合文獻和現實數據的基礎上,本研究將確立省級環境治理政策、環境執行以及環境績效的相關統計指標;通過相關統計軟件將各主要參數量化處理并建立起省級環境治理各要素、環境治理政策執行情況對于省級環境績效影響的結構方程統計分析模型;并基于上述結構方程統計分析模型,找出其中影響省級環境績效的關鍵因素。
(3)基于省級環境治理政策制定與執行的統計分析結果,明確指出當前我國省級環境治理政策制定和執行中存在的不足。并在此基礎上說明當前我國省級環境治理政策制定和執行需要注意的事項,提供相應的政策應對措施和防范體系,為提升省級環境績效提供有效的政策建議,確保我國社會經濟的可持續發展。
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2   理論基礎

2.1   公共選擇理論
2.1.1   公共選擇理論緣起與內涵
一般認為,公共選擇理論(the theory of public choice)最早出于二十世紀五十年代。為了解決凱恩斯主義盛行帶來的政府過度干預,學者們開始嘗試采用經濟學的研究方法來解決傳統政治學領域面臨的各種問題。在二十世紀六七十年代,公共選擇理論獲得了長足的進步和發展。公共選擇選派的代表人物布坎南在 1986 年獲得了諾貝爾經濟學獎。他指出,公共選擇理論之所以能夠獲得成功,在很大程度上要得益于采用了新的理論去代替已有的學說,可以從新的視角研究政治領域的各項問題,利用經濟學可觀察性和可計算性等顯著的優點解決政治領域的困局(Buchanan, 1972:4-5)。
布坎南認為,公共選擇理論是對于政治過程采用的一種新的觀察方法(1989:4-8)。簡言之,所謂公共選擇理論就是利用經濟學的方法來解決政治學的問題。當前我國學者對于公共選擇理論的認識和界定主要是沿襲西方國家的相關理論。例如,所謂公共選擇理論就是把非經濟市場領域的集體行動或者決策過程利用現代經濟學的方式方法加以研究,采用新的手段和視角來解釋政治過程和政治行為。這樣不僅為政治學的研究開啟了新的視野,也進一步拓展了經濟學范式的應用空間和領域(許云霄,2006:4-5)。
繆勒(1999:6-8)指出,采用公共選擇的方式來解決問題首先需要做到的就是要滿足理性經濟人的假設,政治活動中的參與者必須要滿足經濟分析的行為設定。其次,政治活動的參與者必須具有符合市場需求的偏好,其政治行為需要可以被經濟學的相關理論、范式與分析工具所度量。最后,采用公共選擇理論研究的問題必須是要與經濟市場中的問題相類似。只有滿足上述條件,公共選擇理論才能夠被有效適用。
為了實現公共選擇理論的分析模式,理性經濟人成為了公共選擇分析最為基礎和重要的假設條件之一(Olson, 1965:3)。在理性經濟人的基礎上,個人的行為模式和集體的行為模式得以構建,公共選擇中的行為選擇都具有理性和自利的特點。在理性行為和選擇基礎上,公共選擇理論構建了政治領域的交易理論,從而完成了其在政治領域的市場構建(Buchanan, 1975)。
早在 1990 年,陳招順和汪翔就指出公共選擇理論在我國公共管理實踐中的重要作用。將政府進行“理性人”的假設設定能夠很好的解釋官員和地方政府的自利性與尋租行為,能夠采取相應的政策措施來預防政策制定和執行過程中可能出現的各種問題(陳招順,汪翔,
1990)。但是公共選擇理論主張大幅度壓縮政府職權,將公共服務采用市場的方式進行供給,則需要辯證的看待(楊丹暉,
1994)。
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2.2   政治市場理論
2.2.1   政治市場的內涵與特征
政治市場理論構建于公共選擇理論的基礎之上,是對公共選擇理論的進一步發展和深化。政治市場的理論是在布坎南將政治研究經濟化的基礎之上,把政治問題轉化成為經濟領域的供求問題來進行研究的方法(李程偉,1997)。雖然政治市場的概念已經傳入我國數十年的時間,但是學界仍然缺乏對其的深入研究和統一定義。有學者認為,所謂政治市場就是在政治活動中,所有行為個體和組織相互交易的總和,政治市場也擁有供求雙方且秉持共同效益最大化的原則(陳夢筱,2007)。還有學者認為,政治市場就是發生政治交易的場所或者是政治交易體系本身(倪星,何晟,1997;梁木生,1999)。總體而言,各種政治市場的概念界定都具有類似的特征,即在政治事務中將政治資源作為競爭和爭奪的對象,各行為主體通過控制政治資源的分配和流向形成的類似經濟市場結構的供求關系總和。
政治市場具有以下幾個方面的特征:首先,政治市場交易的內容對象是政治資源,這種交易的場所一般都是無形的;其次,政治資源的交換必須存在供求關系及相關的交易行為;最后,在政治資源交易和競爭過程中形成的一系列機制和運行方案(在西方國家主要表現為選票)都屬于政治市場的范疇(布坎南,1989:9-12)。
但是政治市場并不等同于經濟市場,政治市場與經濟市場之間仍然有不小的差別。這種不同主要表現在:(1)政治市場中的參與者之間并不像經濟市場中一樣是單純的直接交易關系。政治市場的交易更多是一種預期與意向的交易行為,交易的是以信用為擔保的各類無形的政治資源。這種交易也往往是暫時的、有條件的讓渡或者是暫時的權屬分離而非永久性的改變(陳洪生,2005);(2)與經濟市場追求經濟收益不同,政治市場追逐或者交易的內容物是政治資源,特別是選票。在政治市場上通過交易和競爭獲得的選票可以在政治生活中轉化成為具有巨大潛在價值的政治資源。這種選票兌換政治資源的過程也是政治增值的過程(朱昔群,2007);(3)與經濟市場相比,政治市場完全是無形的,沒有有形和固定的交易場所,特別是在媒體無處不在的今天,政治市場更加難以觀察和掌握,變得更加虛無(張偉,2015)。但是,其真實存在性卻又是無可置疑的。
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3   文獻綜述.................22
3.1   環境治理研究 .................................... 22
3.2   環境績效評估研究 ........................ 30
3.3   政策執行研究 ................................. 43
4   省級環境治理政策與環境績效..................48
4.1   研究引論 ....................................... 48
4.2   一般性省級環境治理政策分析 ........................... 51
4.3   經濟類省級環境治理政策分析 ................................ 73
5   省級環境治理政策的執行與環境績效...........110
5.1   研究引論 ............................. 111
5.2   研究假設與變量選擇 ................ 114 

4   省級環境治理政策與環境績效
當前我國各省份都出臺了門類繁多的省級環境治理政策,且各省份之間的政策類別,政策內容及政策覆蓋范圍均不太相同,存在一定的差異性。為了實現研究省級環境治理政策對于省級環境績效影響的目標,保證研究的準確性和嚴謹性,本章僅選取各個省份都擁有且內容大致相同的、具有典型性的省級環境治理政策進行分析,以期從多維度深入了解省級環境治理政策對省級環境績效的影響。
根據學術文獻和政策文本,從政策分類的角度看,當前的省級環境治理政策大致可以分為三個主要類別,即一般性環境治理政策,經濟類環境治理政策和強制性環境責任政策三種。一般性的省級環境治理政策主要是指由省政府和省級環保部門出臺的針對特定環境問題的相關政策。該類政策涉及到環境治理領域的方方面面,具有覆蓋范圍廣、政策目標明確、針對各種具體環境問題的特征,是當前省級環境治理政策的主要類型。該類型的省級環境治理政策主要包括省級固體廢棄物回收利用政策、水污染防治政策、空氣污染防治政策等政策措施;經濟類環境治理政策是指主要采用經濟手段來控制污染排放,保護環境的政策措施。該類政策主要借助了市場經濟的方式方法來調控環境問題,主要包括了征收排污費、交易排放權、征收環保稅等不同的政策,是二十世紀九十年代中國實行政府與市場結合治理環境階段的產物;強制性環境責任政策主要是指通過政策制定對地方官員和環保部門相關領導人員設置考核目標,要求在其任期內環境質量保證在一定的標準,不發生嚴重的環境污染事件,否則就要受到相應的處罰。雖然該類型的政策早已有之,但是直到“十一五”計劃,特別是中共“十八大”以后,黨和政府將環境治理問題提升到了顯著的位置,強制性環境責任政策才真正走入人們的視野并逐步發揮其政策效果。強制性環境責任政策是當前學界最熱門的環境治理政策研究對象。由于落實時間較晚,目前最主要的省級強制性環境責任政策僅包括環保目標責任制和環境問責制兩種。各種類型的具體省級環境治理政策可參見表 4-1。

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6   政策建議

6.1   加快產業轉型、促進經濟與環境協調發展
促進環境與經濟的協調發展是環境治理的本質內容。因此調整產業結構,促進經濟轉型,使環境效益與經濟效益協調一致是提升環境績效的根本措施。雖然當前我國已經開始了產業轉型和經濟結構升級,但是這種變化的幅度和領域仍然有限,更多的是一種自發的嘗試行為,缺乏有效的政策引導和支持。
因此,政府需要進一步通過政策文件的方式明確環境保護與經濟發展的關系,利用政策法規將環境環保正式放置在與經濟發展同樣重要的位置上。同時,政府還需要進一步加強對產業轉型和經濟結構升級的重視程度,把發展綠色經濟和循環產業作為當前經濟結構改革的核心。為了實現這一目標,政府可以從兩個方面進行改進:
(1)工業產業的改造和升級
政府應該有計劃地主導中國工業產業的改造和升級。本研究中影響環境績效的污染物均來自于工業生產的排放。傳統的工業體系和生產方式嚴重影響了環境的可持續發展。除了本研究中述及的控制工業污染物排放達標率之外,政府更應該著眼于長遠,通過改革和升級工業體系的方式來發展綠色產業,減輕我國當前面臨的資源和環境壓力。
中國的省級行政單位在遵從中央關于工業產業改造和升級的指導意見的前提下,應該制定自己的工業可持續發展戰略并根據當地具體的社會經濟狀況來有選擇的升級和發展綠色產業和循環經濟。各省級行政單位的工業改造和升級計劃都需要同時考慮到當地的經濟與環境承載能力。如果政府只考慮到升級工業產業體系的緊迫性,卻忽略了當地的經濟/環境承載能力和區域資源優勢,就可能會給可持續發展帶來新的問題和災難。只有合適的工業產業改造和升級計劃才能夠有效提升環境治理的效果,促進環境與經濟的協調發展。
但是,工業產業的改造和升級特別是購買和升級環保設備和循環產業設備需要大量資金和政策支持。基于環保目的的工業升級行動使得企業在工業產業改造和升級的過程中很難獲得直接的經濟利益。因此,工業產業的改造和升級很難完全依靠企業和企業家自身完成。中央政府和省級政府應給予地方政府和企業更多的優惠政策和財政補貼,以升級當地工業系統、工廠和環保設備。官方的參與可以引導中國工業體系的改造和升級順應可持續發展的時代要求,幫助企業在關注利潤的同時更加重視環境保護和節能減排。在工業產業改造和升級的具體實踐中,各級政府可以充分學習和借鑒發達國家的經驗和成功案例,避免改造和升級出現各種不可控的問題。
參考文獻(略)


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